Considerando las características del ámbito público y las peculiaridades de la gerencia social es posible identificar tres modelos pertinentes de planificación estratégica considerando las unidades propias de acción de los gerentes sociales: instituciones/programas, sectores y la agenda en acción de la política pública.
El primer modelo sería un modelo general, que estaría constituido por los puntos centrales y básicos de la mayor parte de los diseños de planificación. Este modelo general se puede aplicar tanto a instituciones como a programas.
A. Modelo Global.
El modelo global es el básico en la mayor parte de los ejercicios de planificación.
La versión del modelo presentado en esta sección se refiere al desarrollado para ser utilizado en instituciones públicas, ya sean gubernamentales o no gubernamentales, así como en programas y proyectos sociales En su diseño se consideran siete etapas del proceso:
1. La preparación del plan.
Esta primera etapa se conforma con la decisión del liderazgo político de mayor nivel de iniciar un proceso de planificación estratégica, con la asignación de recursos y arreglos institucionales que se requieran y la conformación de un equipo responsable, con competencia técnica y la legitimidad política.
Es común que los procesos de planificación estratégica se desarrollen en situaciones de cierto nivel de crisis o cuando nuevos liderazgos necesitan reorientar el estado de cosas. Probablemente bajo estas circunstancias es cuando esta perspectiva muestra su mayor capacidad para revitalizar a las instituciones o se desarrolla con más éxito los llamados a participar en procesos de discusiones públicas de las políticas sociales. Sin embargo, es posible considerar también que la planificación estratégica puede ser parte de procesos normales y permanentes de aprendizaje social o institucional. Es frecuente que en esta etapa se prepare información interna y externa que va a ser analizada dentro del proceso.
2. La formulación de la imagen de futuro.
La tarea inicial del equipo responsable es desarrollar una imagen de futuro de manera participativa. Para ello, como ya se señaló, se identifica el problema, la misión y la visión de la organización. En procesos de planificación asociados a una visión de administración estratégica, en este momento se genera una discusión clarificadora del valor público involucrado en el quehacer del sistema o de la institución.
3. El análisis estratégico o de “fodas”.
El análisis estratégico o de “fodas” (por fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) consiste en identificar la capacidad del sistema en cuanto a la imagen de futuro o valor público. El valor público de un sistema es el bien o servicio que los ciudadanos y las normas sociales consideran que debe ser ofrecido por el Estado.
4. Identificación de prioridades.
Consiste en la parte operativa más detallada y crítica del proceso, en donde se seleccionan las estrategias por su viabilidad e importancia en relación a la imagen de futuro.
5. Formulación del plan.
Es importante considerar de que a pesar de que los procesos de planificación estratégica no deben ser valorados por el producto específico que producen, esto es, los planes mismos, éstos constituyen un punto obligado de referencia para la calificar la eficacia del proceso. En la formulación del plan se pone en juego la capacidad del equipo central en recuperar la riqueza del proceso y la multiplicidad de visiones producidas en él. Los planes deben ser claros, precisos y fáciles de diseminar.
6. Ejecución.
La etapa de la ejecución forma parte de los procesos de la administración estratégica fundamentada con el diseño propiciados por la planificación. La gerencia estratégica considera al plan como un elemento orientador, que debe ser tomado de manera flexible y adaptativa en planes operativos, presupuestos y estructuras programáticas.
7. Monitoreo y evaluación.
El proceso de planificación puede monitorearse con base en indicadores de eficacia del diseño, de calidad del plan, de impacto en la organización o sistema o de satisfacción de los actores. Se estimulan procesos de auto-evaluación de los participantes., así como de evaluaciones externas por los grupos de involucrados
B. Modelo Sectorial.
En los últimos años la aplicación de la planificación estratégica en la formación de la política social se ha constituido en uno de sus usos más comunes y al mismo tiempo más innovadores en latinoamérica. Esta tendencia en parte se explica por la posibilidad de construir políticas de largo plazo o políticas de Estado, es decir, que tengan la posibilidad de trascender los límites temporales de las administraciones gubernamentales. Para ello se trata de legitimar un plan con la activa participación de diversos grupos de interés. Cuando se usa con estos fines la planificación estratégica permite generar o alimentar la agenda de la política social al promover discusiones abiertas sobre el estado presente y, ante todo, las posibilidades de mejoramiento en un futuro. Además permite asignar prioridades de manera más políticamente viable, motivar a la participación en las decisiones públicas a grupos previamente marginados y, ocasionalmente, democratizar la distribución del poder en las decisiones públicas.
Usualmente las políticas consideradas en estos ejercicios masivos de planificación social participativa son de naturaleza sectorial (educación salud, desarrollo urbano). Sin embargo, se cuenta con algunos casos de planificación estratégica a nivel de municipios, estados, regiones, departamentos, e incluso países enteros.
En esta función se pueden cometer abusos sobre la planificación estratégica ya que puede ser usada para legitimar decisiones y planes ya formulados, así como para fortalecer liderazgos de grupo o personales, sin apoyo a procesos de distribución del poder decisorio en asuntos públicos. Obviamente, en ocasiones es evidente que éstos son los propósitos de las movilizaciones sociales. En otras ocasiones, es difícil identificar durante el proceso entre un uso adecuado, uno erróneo y un sutil abuso. Es necesario, en todo caso, observar las consecuencias del proceso.
Las etapas del modelo sectorial es especialmente sensible a la multiplicidad de perspectivas de los diversos actores que componen un sector y serían las siguientes:
1. Acuerdo inicial.
En esta etapa se toma la decisión de iniciar un proceso de planificación estratégica. Lo común es que la más alta autoridad sea quien tome esta decisión, ya sea por iniciativa propia o por haber sido convencido por otros actores. Tratándose de planes sectoriales es frecuente que la decisión se tome en dos tipos de momentos:
a) en situación de una generalizada percepción de crisis del sector. Esta percepción de crisis debe estar básicamente sostenida por los grupos de involucrados claves del sector. La percepción de la crisis debe ser alta y apuntar a que los cambios deben ser desarrollados por las autoridades del sector.
b) En situación de un compromiso y capacidad de convocatoria de las autoridades de solucionar problemas del sector con participación incluyente.
Una vez que se toma la decisión de iniciar el proceso de planificación estratégica debe establecerse un equipo técnicamente calificado y políticamente legítimo con el objetivo de dirigir el proceso.
2. Identificación de las expectativas, percepciones e intereses de los grupos de involucrados y actores sociales.
La tarea inicial del equipo director de la planificación estratégica consiste en realizar un análisis de involucrados, que tendrá como consecuencia identificar los actores claves que deben ser convocados. La convocatoria para participar en el proceso tomará en consideración la perspectiva ideológica de los grupos así como la historia de sus respuestas a participar y los estilos o modalidades de participación de cada actor. Las campañas de comunicación y mercadeo social suelen jugar un importante rol en esta etapa.
3. Análisis de los factores que componen la trama estratégica del sector.
Este tipo de planificación estratégica está fuertemente influida por la suficiencia y calidad de la información y conocimiento tanto sobre el estado del sector como de los factores que lo influyen en sus resultados más públicamente reconocidos.
Es muy importante desarrollar diagnósticos participativos, que más que ejercicios tecnocráticos sea el inicio de la negociación entre las diversas perspectivas de los actores. El análisis, por lo tanto, es resultado de la integración de ideologías, intereses, creencias al tiempo que de la información y el conocimiento que cada actor participante tiene sobre el sector. La negociación de posiciones es factible básicamente por conjugación de intereses así como de la información y conocimiento. Es frecuente que a ciertos actores se les deba apoyar en hacerlos conscientes de la información y conocimiento que ya poseen. En la etapa los actores internos del sector juegan un papel al menos tan importante como la de expertos sobre el sector.
4. Análisis de los factores contextuales y tendencias que influyen sobre el sector.
En esta etapa es muy importante que participen especialistas del sector con interpretaciones divergentes pero capaces de sostener conversaciones estructuradas y productivas. Su participación no debe ser autocontenida sino en el sentido de ejercer una pedagogía social, ya que se trata de persuadir a otros sectores menos calificados técnicamente pero fuertemente involucrados a tomar en consideración el conocimiento existente sobre condicionantes del sector.
5. Identificación de procesos estratégicos.
Las conversaciones entre los sectores son muy importantes y valen por sí mismas como procesos útiles en la generación de condiciones propicias para la cooperación social. Sin embargo, al estar enmarcadas en un proceso de planificación estratégica, deben tener como resultado la identificación acordada de procesos estratégicos del sector. Los procesos son reconocidos como estratégico en función de, al menos, tres elementos:
a) Ser afectables por políticas públicas bajo condiciones de viabilidad.
b) Jugar un papel causal en relación con las metas definidas para el sector.
c) En el proceso deben participar directamente los actores involucrados en el análisis.
6. Formulación de políticas estratégicas.
Con base en los análisis e identificación de los procesos estratégicos se formulan las políticas que se espera que afecten al sistema de manera que su desarrollo trascienda los niveles esperados según las tendencias inerciales del sistema.
7. Procesos de adopción y comunicación del plan.
Aunque es importante tomar en cuenta que el plan es un producto importante del plan estratégico, el proceso no se agota en él ya que el proceso como tal tiene resultados paralelos al menos igualmente valiosos, muchos de ellos impredecibles. Por otra parte, la gerencia del plan estratégico se reconvierte en su operación de manera que desarrolle una amplia campaña de comunicación del plan estratégico. En esta campaña se debe buscar re-editores del plan, de manera que se vaya reestructurando desde la perspectiva y situación de cada actor.
8. Ejecución.
El equipo responsable del proceso de planificación interactúa con las instancias responsables de la operación del sector con el fin de consolidar la visión estratégica e ir aprendiendo de la comunicación y operación del sistema bajo inspiración del plan. La flexibilidad y adaptabilidad de la gerencia del plan se ponen en juego de manera muy relevante durante esta etapa.
9. Monitoreo permanente para adecuar el plan.
Dentro de los aspectos técnicos más importantes que el equipo director del proceso debe desarrollar una vez que las políticas se formulan en consideración del plan, se encuentra el diseño de un sistema de monitoreo que permita evaluar de manera permanente al plan bajo la condición de institucionalización del proceso de aprendizaje que se desarrolló en las primeras etapas. En el sistema de monitoreo juegan un papel fundamental la continuación de las conversaciones estructuradas así como la definición de un sistema de indicadores cuantitativos y cualitativos que den cuenta del estado del sistema según la visión estructurada a partir del plan.
C. Planificación estratégica situacional.
La perspectiva de la planificación estratégica situacional es desarrollada en la obra del chileno Carlos Matus. Esta visión es especialmente relevante para la formación y desarrollo de la agenda de política pública, tanto desde la perspectiva del Estado como del resto de los actores del sistema político.
La noción básica de la planificación estratégica situacional consiste en que planificar es una acción de todos los actores (“planificar” es un verbo que se conjuga en todos los tiempos y en todas las personas). Esto significa que en el ámbito público debe considerarse que no sólo el estado ejerce la planificación sino que ésta se ejerce por todos los actores sociales, con mayor o menor grado de sofisticación. Por lo que el proceso de planificación estratégica situacional se constituye como una herramienta para que cada actor defina su plan e identifique las estrategias para la conformación de su viabilidad. Cada actor construye su plan de acuerdo a las condiciones de incertidumbre de su situación y a los recursos que le proporcionen predictibilidad. En este sentido el plan no debe intentar predecir sino prever, con base en múltiples escenarios para enfrentar las diversas posibilidades de futuro.
Las etapas básicas de un plan situacional son:
1. La identificación y marcación del problema. Se parte del supuesto de que no hay diagnósticos objetivos ni se trata de problemas en relación a los factores de una situación sino en relación con el poder que se identifica en la interacción de los actores. Se construye el árbol del problema, se identifican estrategias, se formulan escenarios y se construye un árbol de apuestas estratégicas.
2. Identificación y descripción de actores actuales y potenciales. Esta acción se realiza desde la perspectiva y con relación a la posición de cada actor en cuanto al problema. En ella se ubican el resto de los actores en un ejercicio de mapeo social, tanto los potenciales como los actuales.
3. Motivación y afinidad de actores. Se considera la relación que existe entre el interés involucrado en los actores, el valor que le atribuyen y su capacidad de presión para negociar posiciones comunes. Es importante analizar la sensibilidad del interés y valor de las estrategias ante un cambio en las interacciones de los actores.
4. Definición de metaestrategias. Se responde a las preguntas centrales para establecer lazos con otros actores:
- ¿Con quién colaboraremos o haremos alianza?
- ¿Para qué?
- ¿Cómo?
- ¿Qué probabilidad tenemos de éxito con distintos aliados?
- ¿Con base en qué marco ético o ideológico se desarrollarán las alianzas?
- ¿Es posible establecer algún trueque entre pérdidas y beneficios?
5. Marco ético-ideológico. Se estructuran los principios que identifican la acción del actor y que explican sus valores, posicionándolo en relación al problema y el repertorio de soluciones. Esta delimitación dentro de una visión de elasticidad, donde en algunas nociones es posible negociar.
6. Camino estratégico crítico. Considerando los factores y los ámbitos de maniobra inercial y estratégica de cada actor se identifica los movimientos de cada actor en cuanto al problema, pérdidas y ganancias, así como el impacto del cambio de situación en los intereses de los actores.
7. Vectores de peso de los actores. Una vez que cada actor está posicionado en los intereses de otros actores y se conoce su capacidad de acción sobre factores del problema se identifica la capacidad de influencia de cada uno en función de sus recursos.
8. Análisis de viabilidad de actores. Se clarifica el ámbito de maniobra de cada actor y su nivel de vulnerabilidad. Se consideran estrategias por su capacidad de consenso, conflictividad y viabilidad.
9. Identificación de variables críticas. Se enfoca la atención a las estrategias consideradas como críticas pero inviables, en especial para revisar alternativas de diseño, actores, o recursos, para transformar su inviabilidad.
10.Ensayo de trayectorias. Se estructura la secuencia de estrategias, se construye la pero trayectoria posible explicitando las razones para clasificarla de esta manera, y a partir de este procedimiento identifique la mejor trayectoria posible, explicitando los criterios para considerarla la mejor.
11.Evaluación del camino crítico. Se formulan hipótesis del cambio situacional, del piso y techo de las presiones e intereses de cada estrategia y la forma como cada estrategias impone una nueva estructura en el problema a afrontar.
12. Simulación. Como parte del proceso de control de la calidad en la definición del plan se identifica su vulnerabilidad y confiabilidad a partir de ejercicios que permiten objetivar tanto las estrategias definidas como las consecuencias que probablemente tendrían como resultado. Con esta etapa termina el proceso de formulación del plan, el que estaría listo para inspirar las acciones del actor específico desde donde se formuló.
